国家发改委推荐ppp项目案例分析:酒泉市城区热电联产集中供热项目

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酒泉市城区热电联产集中供热项目
一、项目概况
(一)项目背景
酒泉市热电联产城区集中供热项目是酒泉市委、市政府确定的惠民实事之一。项目实施之前,酒泉城区大部分区域采取小锅炉分散供热方式,供热质量和能力得不到保障。酒泉市委、市政府高度重视,研究提出分段建设、分段经营、分段管理、分段收益的经营模式和先接后并、平稳过渡的工作原则。该项目于2009年启动,于2014-2015供暖季开始前完成。PPP模式在酒泉市热电联产集中供热项目建设中得到了较好的应用,并取得了预期的效果。
(二)建设内容和规模
酒泉城区热电联产集中供热工程设计以国电酒泉热电厂两台330兆瓦发电机组作为供热主热源;项目敷设城区一级管网总长度70.48公里,新建中继泵站及调度中心1座,新建换热站9座,改建换热站34座,设计供热面积达888万平方米。总投资约4.4亿元。
(三)项目实施过程
酒泉市政府于2009年6月批准《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》,确定按照政府主导、企业投资、行业监管、特
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许经营的方式,充分利用热电联产项目的供热能力,进一步整合城区热源,优化供热结构,推行集中供热,提高供热质量,改善城市环境质量,促进城市供热规模化、集约化、专业化发展,为城市居民提供优质高效、清洁环保的供热服务。《总体方案》同时确定国电电力酒泉发电有限公司负责热电联产市区供热工程的建设、运营和管理,是酒泉市热电联产市区供热工程的主体运营商。以此为基础,酒泉市政府与国电电力发展股份有限公司进行了多轮接洽,最终于2012年5月签订协议。
项目建设进展顺利。2010年5月热源及管网改造工程开工,2011年底完成投资1.3亿元,建成一级供热管网24公里,改建换热站1座,实现集中供热面积23万平方米;2012-2013年度接供面积354.73万平方米;2013-2014年度接供面积480.99万平方米。截至2014-2015年度供热期,本项目已基本达到了设计的888万平方米的供热面积。
二、运作模式
(一)合作模式
项目采用BOT方式建设运营,在收益机制上,以政府定价、使用者付费为主,在特定情况下政府予以补贴。在合作模式上,政府方——肃州区政府授予社会资本方——国电电力酒泉热力有限公司酒泉市热电联产市区集中供热工程的特许经营权,并负责工程建设过程中涉及到的供热资源整合、清产核资、设施改造等工作;国电电力酒泉热力有限公司按照《酒泉市城市供热管理办法》、《酒泉
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市城市供用热监督管理暂行办法》和市政公用设施管理的有关规定,承担热电联产市区集中供热设施的安全运行、保障、维护管理职责,为居民提供优质高效的服务,服从供热行政主管部门的监管。
建设、规划、公安、民政、人防、交通、房管、公路等各相关部门根据各自职能配合做好道路开挖恢复、交通指挥协调等事宜,做好道路安全防护警示标志、标牌设臵,确保车辆和行人安全通行;电信、移动等通讯企业和相关单位根据施工地段地下管线的产权归属,协助建设单位做好管线交叉穿越。
(二)资金来源
酒泉市政府负责筹措资金2.5亿元,从2012年起三年内全部归集到位,2012年6月底前到位8333万元,2013年4月底前到位8333万元,2014年4月底前到位8333万元,其余1.9亿元资金由国电电力发展股份有限公司投资;2012年度工程启动资金1亿元,由酒泉市政府担保,国电电力酒泉热力有限公司通过银行分期分批贷款解决。
(三)建设运营
项目建设。为保证项目整体在设计、建造、进度和质量等方面的完整性,同时为避免工程衔接以及建管、协调等复杂问题,该项目由国电电力酒泉热力有限公司代表国电电力发展股份有限公司负责组织建设,市政府成立项目领导小组进行协调、监督。
项目运营。根据《酒泉市热电联产集中供热项目合作协议》规定,由国电电力酒泉热力有限公司作为一级运营商负责提供热源及
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一级管网的运营和管理,换热站出口阀门至终端热用户的二级热网系统,由肃州区政府确定二级运营商负责管理维护和运营,并按照适用法律和合作协议规定获取热费收益。
项目移交。特许经营期结束后,肃州区政府接受资产并履行经营管理权,合理调配利用资源,充分发挥国有资产效益。
(四)价格机制
市政府与国电电力发展股份有限公司的焦点之一就是在政府合理补偿机制下,社会投资机构能为社会提供优质的运营服务,既达到规定的建设标准和技术服务标准,同时自身还能获得一定的利润。双方约定政府根据当期煤、水、电以及集中供热系统运行维护等成本核定供热价格。由于市场等因素造成企业所收取热费无法盈利时,按照国家《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》相关规定,实施煤热价格联动机制,以本地第四季度煤价为基准,以不少于一年为联动周期。当煤炭价格涨幅达到或超过10%时,市政府将根据规定相应调高热价或给予补贴,保证国电电力酒泉热力有限公司的合理利润;相反,当煤炭价格跌幅达到或超过10%时,在相同联动机制下,政府也将调低热价。
(五)风险机制
1、风险类型
本项目在建设运营时面临如下风险:一是政策风险,主要是政策变更或法律变更给项目带来的不利影响;二是金融风险,主要是国家金融环境发生变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项目融资和
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运营带来直接或间接影响;三是建设风险,工程项目建设过程中遇到的影响项目安全、质量和工期等的风险,主要包括图纸变更、设计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、出现重大安全质量事故、工期延误及不能按时完工等;四是经营风险,项目运营过程中由于各种原因引起的风险,主要包括各级供热运营商因经营管理不善所导致的收入减少、成本增加等风险;五是市场风险,存在煤、电、水价格波动等带来的风险,主要包括热费收取,能源价格上涨等;六是环境风险,为满足环境保护法规相关要求而增加的支出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏而承担的额外费用和赔偿等。
2、风险分担原则
PPP模式下风险分担的原则主要有:一是风险和控制力一致的原则,即风险应该由最有能力控制的或控制该风险承担的成本最低的一方承担,也就是谁可控、谁承担。二是风险和收益相对称的原则,即谁获取了收益,谁就承担风险;谁获取的收益高,谁就承担较高的风险。根据实际情况,对不可遇见或各方责权难以明确辨析的风险则遵循友好协商共同解决的原则。
3、风险和收益平衡机制
经过探索,酒泉市城区热电联产集中供热项目设立了以下平衡风险和收益的机制:
一是供热定价机制。集中供热工程属于民生工程,涉及居民的切身利益,因此供热价格实行政府定价。在投运第一年按照国电电
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力酒泉热力有限公司出厂热价25.5元/吉焦结算,二级运营商向居民按照20.5元/平方米收取热费。
二是风险分担机制。在风险分担问题上,政府和国电公司明确了如果超出主热源规划的888万平方米供热面积以外的热用户,接入时按50元/平方米收取入网设施改造费,超出涉及范围的一级管网建设,另行协商解决。
三是资本退出机制。城市集中供热属于民生工程,具有公益性,当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时,政府有义务介入以保证正常系统安全运行,从而确保城市居民的利益。如果国电电力酒泉热力有限公司因为自身经营不善、违约等行为导致工程建设或正常经营难以为继,政府将介入并接管项目资产。
三、借鉴价值
(一)实施效果
PPP模式在酒泉市城区热电联产集中供热项目的应用,取得了以下效果:一是缓解了政府对城区集中供热建设的融资压力,为政府分担了43%的投融资压力;二是提高了城区集中供热建设、运营效率;三是引进了先进的技术和运营管理经验。
(二)示范价值
由于该项目是对现有电厂余热的综合利用,因此在项目合作对象上不具有竞争性,此类项目如何有效开展项目采购和交易谈判,在当时的政策和程序角度还有可完善之处。但是作为西部地区开展的政府与社会资本合作,本项目仍有很多经验可资借鉴。
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1、积极寻找双方战略契合点
本项目是酒泉市一项重要的民生工程,政府方战略目标在于按期建成投运,提供高效优质的公共服务,同时深化与央企合作、促进地方经济发展;社会资本方目标是加大在酒泉地区的项目发展力度,提高投资综合效益。项目的实施,实现了双方战略契合,在解决酒泉市城区供热能力不足、促进节能减排的同时,国电电力酒泉发电有限公司实现了发电余热有效地利用,提升了总体收益,实现了政府和企业的双赢。
2、及时完善配套制度
本项目是酒泉市在供热领域首次大规模引入社会资本,具有很强的探索性。为确保工作有效推进,酒泉市先后出台了多项配套政策,如:《酒泉市热电联产市区供热工程实施总体方案》、《酒泉市城市供热管理办法》、《关于进一步理顺酒泉市城区供热管理相关工作意见》等。这些制度为项目依法依规正确实施起到了保驾护航作用。
3、做好信息公开
由于项目实施范围广、周期长,对群众生产生活产生一定影响。酒泉市政府注意信息公开,在做好项目宣传的同时,及时向社会公布项目进展,为项目实施创造良好外部环境。

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