PPP项目实施过程中会有哪些问题

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PPP项目实施过程中会有很多问题,我们对一些问题进行了汇总与解答。

11.问关于PPP的资料太多了,该看哪些书籍和资料呢?
答:
1)必读文件已在第1问中给出,属于重磅政策指导性文件;
2)推荐一篇我导师的好文:王守清《建议阅读PPP书目》(来自中国PPP智库),原文链接:http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NTUzODExMw==&mid=200356636&idx=1&sn=c1fe7371cad48a87585077f465868564&scene=7#wechat_redirect
3)分享我个人手里的PPP书籍:王守清系列、大岳丛书、余文恭的法律汇编等,即将拥有济邦丛书,还需要其他领域的书籍补充,如经济学原理、公司财务原理、会计准则、财务报表分析等等书籍。

12.问行业管理部门作为项目发起人,在实施方案报批过程中受财政部门委托,组织联审(由发改,财政,行业共同参加)形成的物有所值评价报告是否有效?
答: 根据《操作指南》(财金[2014]113号文)以及《物有所值指引》(财金[2015]167号文)相关规定,物有所值的评价和联审工作由当地财政部门(PPP中心)负责推进。在指引发布之前,项目发起人为证明实施方案的合理性开展的物有所值论证应视为有效。

13.问实施机构必须由政府授权还是政府授权部门进行授权也有效?如:目前各地的财政部门。
答:根据《管理办法》等文件,一般是政府授权实施机构。前段时间各地对PPP中心的职能众说纷纭,确实有地方政府考虑将授权实施机构的职能赋予PPP中心,但目前这种做法比较少见。毕竟,山不转水转,各部门之间的关系还是保持平行,由政府来发挥协调功能的效率是最高的,要不然为什么每个班要有班长、每个排要有排长呢。

14.问几个子项目组成一个PPP项目,各个子项目的可研报告只有部分做出来了,怎样推进?能和社会资本方签PPP合同吗? 
答:这个问题站在不同的角度、不同的项目情况下有不同的结论。理论上,PPP协议与项目可行性研究报告本身没有必然联系,前者是投融资主体的确定以及相关权利义务的约定、后者是项目本身的立项和进展,前者无论到什么阶段后者如具备条件都能签合同;然而,实际情况中,两者之间又有很多交织,保守地说,可研报告都做完后会有相对明确的项目边界条件,政府和社会资本之间谈判的边界更清晰。随着国内对PPP模式的认识不断深入,相信处于各个不同阶段的PPP协议和模式会越来越多。

15.问在PPP所有模式中不带“O”的模式(即没有经营资金流的项目,我个人认为不宜做PPP,这是变相的BT,能做PPP吗?
答:个人认为,BT模式本质上属于PPP的一种具体表现形式,可以参考周兰萍律师的书。由于做歪了的BT太多、政府存量债务负担较重,这一轮推广的PPP模式强调风险共担、利益共享、简政放权,因此绩效考核指标、付费及调价机制的建立健全是本轮PPP项目推广的主要特征。而且,根据42号文、《管理办法》等文件相关规定,问题中提到的没有经营资金现金流的项目属于非经营性项目,那么可以考虑走政府购买服务等方式来做PPP。

16.问PPP起步较晚的地方,各地各州才成立的PPP中心,该具体做哪些工作?比如从一个项目的开始到转交给政府这30年间,PPP中心需要或者可以做什么工作?
答:第7问已给出了各地PPP中心的运作建议。根据财政部网站,财政部政府和社会资本合作(PPP)中心正式成立时,主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。参照此,地方PPP中心也可以从政策研究、咨询培训、信息统计和各地交流等方面开展工作,以全力保障当地PPP项目的顺利落地和推进。

这个问题的经典之处在于,引发我们思考PPP中心在PPP项目全生命周期内的工作职责,而不是着眼于地方近几年PPP项目的落地签约阶段。在PPP项目签约后的执行过程中,PPP中心应监督当地实施机构对PPP项目的绩效评价工作、当地财政部门对PPP项目的补贴和服务费用支付工作(如有)等,并选择当地典型项目开展中期评估和后评价工作,对于出现问题的PPP项目应积极协调当地各部门重新论证、谈判并签署补充协议等。

17.问PPP项目实施方案已经批复,但政府方注入的资金发生变化,是否需要新批复PPP实施方案,包括物有所值等?
答:具体项目具体分析。如果因为政府方注入的资金变化导致项目的边界条件发生重大变化,那么需要考虑重新批复PPP实施方案;另一种情况,如果当地政府认为确有必要,则也需要重新批复PPP实施方案,包括重新评估物有所值等报告。除此以外,为提高效率,实施方案获批后,最好不再重新论证和批复。

18.问不收费项目,企业利润从哪来?如果政府付费,那政府资金建就可以,不用引进社会资本了,中国是否有不收费项目做PPP项目,具体案例,介绍一下?
答: 不收费项目,指的是不向使用者收费的项目,并不是完全没有收费的项目。根据113号文件,PPP项目分为使用者付费、政府付费、使用者付费+财政可行性缺口补贴等,而且在财政缺口补贴资金不足的情况下,还能拿资源作为补偿,因此,针对这个问题首先需要澄清一个误解,即PPP项目不仅仅指的是只有使用者付费的、具有经营性的项目。
其次,要回答的是:国内有很多政府付费性质的PPP项目,如市政道路、污水、供水等。
第三,要回答的是:政府付费项目是政府用传统模式做还是用PPP模式做,这就需要用到物有所值评价,根据最新指引,物有所值评价以定性为主、定量为辅,总的来说,当PPP模式下能解决当期政府资金短缺、提高建设运营和管理效率并促进既有体制有效地改革的话,推荐政府采用PPP模式。

19.问金融机构是否必须在PPP项目谈判工作组谈判的时候介入,合适的介入时间是什么?
答:首先需要澄清两个谈判时点:一是投标前的潜在投资人沟通,二是中标之后的合同谈判。
金融机构如果是直接投资人的股东身份,则按照正常的投资人实施PPP项目的流程来介入;如果是作为间接融资的角色参与PPP,则根据《管理办法》,磋商环节即可邀请感兴趣的金融机构介入,而在合同谈判环节更有必要邀请金融机构介入谈判。
另外,根据财政部操作指南(财金[2014]113号文)相关要求,第四章 项目采购第二十条提出:项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照社会资本的排名,依次与候选社会资本与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判。

20.问运营期内的折旧费如何处理?
答:资产的折旧摊销是PPP项目区别于传统模式的重要方面之一,运营期的折旧摊销按照国家会计准则进行会计处理即可。需要着重指出的是,对应初期投资的折旧摊销是对着建设阶段的投资,也就跟工程造价挂钩,也就跟建设投资人的投资回报挂钩。另外,政府方现阶段简化处理可以拿直线法直接测算,但是,将来PPP项目公司的折旧则需要按照实际资产的折旧情况来处理。

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